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  6月22日，人民日报以校园周边卖槟榔，有孩子已成瘾为题，曝光了多地中小学周边槟榔与零食混放销售、未成年人日均食用近20颗的现象。山东日照的家长反映，学校周边商家以再来一包抽奖卡诱导学生反复购买；辽宁沈阳的家长拍到商贩隔着校园栅栏递送槟榔，投诉后商贩拒不承认，最终不了了之；湖南娄底的家长发现，学生中已形成抽烟必嚼槟榔的亚文化。

  报道引述的每一个细节，都是基层市监人日常投诉中的真实写照。最扎心的一句，来自一位拨打政务热线的母亲——工作人员回复：暂无明文法律和法规禁止槟榔销售，无法开展查处管控。

  槟榔到底算不算食品？基层市监人能做什么、该做什么？这篇文章试着把这样的一个问题说透。

  第一层：食品安全法的排除。《食品安全法》第三十七条规定，利用新食品原料生产食品需依法开展安全性评估。槟榔既未列入国家卫健委公布的药食同源目录，也未通过新食品原料安全性评估，不属于食品原料。这从食品安全法层面直接堵死了槟榔作为食品的法律通道。

  第二层：食品生产许可的剔除。2020年2月23日，市场监管总局发布2020年第8号公告，修订《食品生产许可分类目录》，删除了食用槟榔类目。这在某种程度上预示着槟榔生产企业从此没办法取得食品生产许可证。此前已获证的，各地陆续注销了上百家槟榔生产企业的食品生产许可证。

  第三层：总局通知的明确。2021年9月26日，市场监管总局办公厅印发《关于槟榔制品监管有关事项的通知》（市监食生函〔2021〕1582号），措辞毫不含糊：国家卫生健康委未批准槟榔为新食品原料，未将其纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录，依据食品安全法相关规定，不应再按食品对槟榔进行监管。通知要求：槟榔制品不得以任何语言文字、图形、符号及其他方式标识或介绍为食品或食用，不得作为食品经营；经营者不得在食品经营区域陈列、摆放、销售槟榔制品；电子商务平台不得以食品名义展示、经营槟榔制品，不得明示或暗示槟榔制品可食用。

  中国社会科学院法学研究所教授姚佳点出了核心困境：槟榔已被明确排除出食品监督管理体系，但尚未被纳入烟草、药品或专门管制目录等其他监管类别。目前槟榔处于监管空白地带，不在烟草、药品或专门管制以及食品管制之列。

  翻译成大白话：槟榔不是食品，也不是药品，不是烟草，不属于任何特殊管制品类，目前按照普通商品监管。一个WHO认定的一类致癌物、成瘾性与烟草相当的东西，在法律上的地位跟一包纸巾差不多。

  在讨论监管之前，有必要先把槟榔的危害讲清楚。这不是危言耸听，是医学共识。

  致癌性：2003年，世界卫生组织国际癌症研究机构（IARC）将槟榔列为1类致癌物——与烟草、酒精、砒霜、黄曲霉毒素同列。1类致癌物的定义是：有充分科学证据证实，对人类具备明确致癌风险。2017年，原国家食药监总局公布致癌物清单，槟榔果同样被列入一级致癌物。

  口腔癌风险倍数：据医学研究数据，嚼槟榔者患口腔癌的风险是普通人的28倍；同时嚼槟榔加吸烟，风险飙升至89倍；再加饮酒，风险达123倍。我国约70%的口腔癌患者有常年嚼槟榔的习惯。

  癌前病变：长期咀嚼槟榔会引发口腔黏膜下纤维化（OSF），这是一种慢性、进行性的癌前病变，癌变率7%至13%。北京大学口腔医院口腔黏膜科主任医师韩莹用了一个形象的比喻：槟榔纤维粗硬，常年咀嚼相当于让口腔黏膜做砂纸训练，加上槟榔碱的化学刺激和制作中添加的石灰等物质，形成物理磨损+化学毒害双重叠加，口腔黏膜逐渐发白变硬、张不开嘴，为癌变创造温床。

  成瘾性：槟榔碱作用于中枢多巴胺通路，易形成强烈心理渴求和躯体戒断反应。多名受访学生自述停吃两天就坐立不安、注意力涣散、手心冒汗、情绪暴躁。

  人民日报报道中，一位母亲展示了孩子十年间的对比照片：13岁面容清秀、齿列整齐；23岁大学毕业时，左侧咬肌体积增大47%，门牙釉质全面剥落，口腔黏膜活检确诊为轻度上皮异常增生。这不是个例。

  槟榔不属于食品，不代表法律禁止销售槟榔。目前国家层面没有出台禁止销售槟榔的法律和法规，也未将槟榔纳入特殊管制品类。

  腾冲市市场监督管理局在回复政协委员提案时说得很直白：下架是一种行政强制行为，槟榔及槟榔制品目前尚未列入国家命令淘汰并停止销售的产品目录内，经营者销售槟榔及槟榔制品没有违反法律和法规，市场监督管理部门无权要求其下架。

  福鼎市市场监督管理局在人大建议答复中也指出：现行《未成年人保护法》未将槟榔列入未成年人禁售品类，仅国家市监总局明确槟榔不得作为食品经营、禁止与食品混放，单纯售卖槟榔不构成法定违法，缺少全域取缔、罚款、吊销证照的硬性执法依据。

  一查食品混放。市监食生函〔2021〕1582号明确要求，经营者不得在食品经营区域陈列、摆放、销售槟榔制品，需与食品经营区域保持一定物理距离。如果商家把槟榔和零食放一起，可以责令整改。

  二查标签违规。槟榔制品包装不得标注食品生产许可证编号（SC编号），不得以任何方式标识或介绍为食品或食用。发现违规标注的，可以查处。

  三查违法广告。2021年9月17日，国家广播电视总局通知停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔。如商家在门店设置槟榔广告宣传标牌，明示或暗示可食用，可依据《广告法》查处。

  四查产品质量。对槟榔制品的质量参照《产品质量法》进行监管，如假冒伪劣、三无产品等。

  但问题在于：以上查处，罚则普遍偏轻，且治标不治本。商家把槟榔从食品货架挪到非食品货架，改个标签，照样卖。来检查了挪走，检查完又摆回去。人民日报报道中的家长说得实在：被举报的商家仅暂时停售三五天，一周左右便恢复售卖。

  《未成年人保护法》第五十九条规定：学校、幼儿园周边不可以设置烟、酒、彩票销售网点；禁止向未成年人销售烟、酒、彩票。

  这意味着，向未成年人销售槟榔，不构成法律意义上的违背法律规定的行为。商家没有义务核验年龄，没有义务张贴禁售标识。对比烟草的专卖管理制度、酒精的年龄限制、甚至电子烟都已纳入烟草专卖体系，槟榔在准入门槛、价格带宽、传播路径三方面几乎裸奔。

  最严格——厦门。1996年，厦门出台《厦门市禁止生产、销售和食用槟榔规定》，是全国唯一对槟榔实施全域禁售的城市。违反规定销售槟榔的，处以1000元以上10000元以下罚款。

  厦同市监处罚〔2025〕428号：厦门市同安区某生鲜超市因销售5包和成天下槟榔干，被处以罚款1000元。

  中等力度——浙江、四川、贵州等地。要求商家不得将槟榔按食品销售，必须分区域售卖，不得与食品混售；部分地区开展执法行动，要求食品经营者下架槟榔制品。

  最弱——大部分地区。仅按普通商品监管，缺乏专项执法行动。广东省市场监督管理局多个方面数据显示，2024年1月至2026年3月，全省共接收涉及槟榔的投诉举报3554件，但最终予以行政处罚的仅8件。

  同一个国家，同一个产品，有的地方全域禁售罚款万元，有的地方投诉三千件只罚八起。这种执法尺度的不统一，本身就是对法律权威性的消解。

  有读者呼吁，对槟榔参照烟草专卖方式来进行管理。但有经验的人指出，槟榔未被列入《烟草专卖法》明确的专卖品目录，若纳入需修改法律，涉及专卖体制、税收体系等系统性调整，立法周期长、协调成本高。短期内不太现实。

  北京市电子商务法治研究会副会长朱巍建议，尽快修订《未成年人保护法》第五十九条，将槟榔与香烟、酒精、彩票并列，正式纳入未成年人保护特殊管控体系。具体包括：学校、幼儿园周边不可以设置槟榔销售网点；禁止向未成年人销售槟榔；经营者须在显著位置设置禁止向未成年人销售的标识，对难以判明年龄的消费者应当要求其出示身份证件。

  这条路径的优点是：未成年人保护是全社会共识，修法的政治阻力最小。但劣势也很明显——只保护未成年人，不保护成年人，而槟榔的危害并不因年龄而区别。

  姚佳教授建议，尽快由市场监管、卫生健康委等部门联合出台以规制槟榔为主要对象的专门法规，明确禁止向未成年人销售槟榔并设定罚则，针对槟榔销售监管空白建立上位法依据。同时，鼓励槟榔消费重点地区先行出台地方性法规或政府规章，为全国性立法积累经验。

  广东省市场监督管理局2026年6月18日最新表态：各有关部门将系统论证将槟榔划为特殊管控品类的可行性，待调研论证充分、立法条件成熟后，依法依规启动立项申报。

  三条路径不是互斥的，可以并行推进。最务实的方案是：先修《未成年人保护法》第五十九条解决最紧迫的问题，同时推动专门立法解决根本问题。

  立法需要时间，基层执法不能等。在现有法律框架内，基层市监部门并非无所作为。

  朱巍说得对：虽然目前执法层面权责尚不明晰，但市场监督管理部门依然应当为未成年人的身体健康主动扛起主体监管职责。不是没有法律依据就不能做事，而是要在现有法律空间内做足文章。

  第一，守住食品混放这条线号的物理隔离要求是明确且可执行的。对校园周边200米范围内的经营者，开展专项检查，重点查槟榔是否与食品混放、是否张贴非食品标识、是否标注SC编号。发现混放的，依法责令整改。各地市监部门发布消费警示（如三门峡、大兴区、雁江区已做），明确告知经营者：槟榔不是食品，不得在食品区域陈列销售。

  商家门店内的槟榔广告宣传标牌，如使用味美耐嚼食用等食品暗示性用语，或明示暗示可食用，可依据《广告法》查处。

  对槟榔制品中的假冒伪劣、三无产品、过期变质，依据《产品质量法》查处。柳州市市场监督管理局就曾查处销售假冒和成天下槟榔案（柳东市监处罚〔2024〕9号），以商标侵权查处。

  虽然《未成年人保护法》尚未将槟榔列入禁售品类，但该法第四条确立的最有利于未成年人原则，为行政指导提供了空间。参照各地已有做法（如三门峡市明确校园周边200米范围内禁止销售槟榔、福鼎市将校园周边商户全部纳入D级高风险监管），通过行政指导、行业约束、商户承诺的方式，限期校园周边商户下架槟榔。六、结语：等不起的立法，做得到的监管

  1996年，厦门成为全国第一个、至今也是唯一一个禁止槟榔的城市。从1996年到2026年，30年过去了，全国层面的槟榔专门立法仍在系统论证阶段。

  30年间，WHO在2003年将槟榔列为1类致癌物，原国家食药监总局在2017年将其列入一级致癌物清单，市场监管总局在2020年将食用槟榔踢出食品目录，在2021年明确不应再按食品对槟榔进行监管。

  每一步都在收紧，但每一步都不够。一边是医学界反复呼吁的致癌风险，一边是千亿产业的利益博弈，中间夹着的，是校园周边便利店里与零食混放的槟榔，和日均嚼20颗却不清楚自己在嚼什么的孩子。

  立法等不起，但基层监管做得到。在现有法律框架内，守住食品混放、违法广告、产品质量三条执法线，做好摸底数、发警示、查违规、建机制四步工作，联合教育、城管、公安等部门协同共治，这些都是今天就可以做的事。

  同时，基层市监人也有责任向上级建言：尽快修订《未成年人保护法》第五十九条，将槟榔纳入禁售品类；推动出台槟榔专门法规，明确监管框架和罚则体系；鼓励地方先行立法，为全国性立法积累经验。

  正如福鼎市市场监督管理局在人大建议答复中所做的——汇总本地治理痛点难点，逐级向上级人大、市场监督管理部门建言，呼吁完善地方性法规、补充槟榔未成年人禁售法条，明确校园周边禁售处罚细则，从立法层面补齐管控短板。